来源：《历史评论》2026年第3期 / 作者：苏俊林 / 日期：2026-09-02 / 浏览：25 次
春秋战国时期，秦地处西陲边地，常被东方诸国视为礼乐不兴的蛮夷之邦。但正是这样一个文化相对落后的边远地方政权，通过励精图治，聚拢天下英才，最终灭六国而一统天下。在这一过程中，秦的用人政策发挥了怎样的作用？秦朝灭亡又与用人政策有什么样的联系？
“为政之要，惟在得人”。秦国的举贤途径丰富多样，故能聚各方能人而用之，为统一天下打下坚实的人才基础。
举荐制度是秦国广聚人才的主要途径，包括个人举荐和制度举荐。个人举荐即个人向君主举荐人才，一般用来举荐特殊人才。商鞅正是通过秦孝公宠臣景监的引荐，成功游说秦孝公而获得重用。张仪面见秦惠文王，献以连横之术，则是自我举荐的范例。制度举荐主要用来选拔基层官吏。岳麓秦简《尉卒律》规定，可以从里中推选里典、里老等里一级官吏。岳麓秦简《同、显盗杀人案》《巍盗杀安、宜等案》记载，县狱史洋、触、彭沮、衷四人，因侦破疑难案件有功，遂得以依律举荐为郡卒史。军吏也可以通过推荐而选任。秦王政十一年（前236年）规定，“斗食以下，什推二人从军”，即从十个基层官吏中推选二人为军吏。
功劳晋升也是选拔人才的重要途径。“功”包括斩首的军功和日常工作的事功，“劳”即“视事日”，指工作时长，可以折算为“功”。按照《功令》规定，工作一天记一天的“劳”，民政人员“劳”满4年为一功，军吏“劳”满2年为一功。请假不在岗的时间不计为劳，表现突出或考核垫底可以赐劳或夺劳。特殊贡献直接计功，如斩首一人为一功。有功就可以按“功次”即功的次序晋升。这是秦国人才选拔的惯常方式。
此外，秦还有学吏制度。不少学人持秦“以吏为师”的观点，认为秦没有培养官吏的学校教育制度。该说法源于《商君书·定分》所谓“置吏也，为天下师”，秦始皇统一六国后再次确认：“若欲有学法令，以吏为师。”事实上，“以吏为师”只是秦官吏培养的途径之一，更为制度化的途径是学吏制度。出土简牍载有学吏制度的相关内容。“史”类吏员的儿子以“史学童”的身份到“学室”（即官方学校）学习识字、书写、算术等内容，由“学佴”进行教育和管理，学满3年后考试。“史学童”考试合格后，经主管官吏举荐，在各级官府中担任“史”类官职。
相较于周代的世官制度，秦国的个人举荐、制度举荐、功劳晋升和学吏制度，构成多途径、多层次的选材体系。这极大扩展了人才选用范围，不仅可以选拔经邦纬国的治世之才，还可以选出通晓行政庶务的基层官吏。秦国虽文教匮乏，但深蕴“为政得人”之精髓，广开吏途，最终聚天下英才而用之，实现了人才强秦的目的。
春秋战国时期，随着分封制和宗法制日渐瓦解，以血缘为基础的世卿世禄制随之松动、式微，打破固有身份限制，以功效为导向的选官制度日渐成为主流。与山东诸国相比，秦的用人改革，尤其突出注重实效、贤能兼顾、不问出身的导向。
秦孝公在《求贤令》中明确宣告：“有能出奇计强秦者，吾且尊官，与之分土。”这奠定了秦国首重治国强国能力的选材标准。注重实效是秦国用人政策的显著特征。商鞅入秦后游说以“帝道”、“王道”，秦孝公毫无兴致，但进言“霸道”时，秦孝公与之交谈数日而不厌倦，正在于“霸道”的“强国之术”符合秦国的现实需求，正合秦孝公之意。连横强秦的张仪，宾服诸侯的魏冉，“远交近攻”的范雎，成就帝业的李斯等，也都是具有务实才能的治国之才。
除了“能”之外，秦国用人也非常重视“贤”。岳麓秦简《尉卒律》规定，推荐里吏时，要求候选人“年长而毋害”，即要达到一定年龄，且政治清白。出土秦简中，对被举荐官吏的评语中多次出现类似“清洁无害，敦悫守事，心平端礼”的表述，即品行端正，忠于职守，遵守礼仪，可见秦用人对“贤”的重视。荀子入秦，也有感于秦吏“莫不恭俭、敦敬、忠信”。
不问出身是秦国用人政策的精髓所在。秦国虽有“智囊”樗里疾（秦惠王弟）、穰侯魏冉（秦昭王舅）等出身高贵之臣，但多数大臣出身低微。辅佐秦穆公成就霸业的百里奚是穆公夫人的陪嫁奴隶，商鞅在魏国时仅是丞相公叔座门下的中庶子，张仪曾因贫穷被诬蔑盗窃楚相玉璧，范雎因为家贫而无以自资，吕不韦虽家累千金但属“士农工商”四民之末的商人，李斯年少时为郡中小吏。与东方六国主要依靠宗室治国不同，秦国用人不拘一格，只要富有才能，不论出身如何，皆可为其所用。不问国别是秦国用人的又一特征。与六国丞相“皆其宗族及国人”不同，秦国中枢重臣多有外来之臣。如百里奚、蹇叔是虞国人，由余是晋国人，商鞅、吕不韦是卫国人，魏冉、李斯是楚国人，张仪、范雎是魏国人，蔡泽是燕国人，楼缓是赵国人，郑国是韩国人。不仅文臣如此，武将也不乏他国出身的贤才。武将蒙骜、蒙恬祖籍齐国，魏国人尉缭官至秦国国尉。宋人洪迈《容斋随笔》列“秦用他国人”条，历数“始与之谋国以开霸业”的外来之臣。李斯《谏逐客书》历数秦穆公、孝公、惠王、昭王四世外来之臣的仕秦之功，并说：“士不产于秦，而愿忠者众。”
秦国虽以法家思想治国，但用人上却不问学派。如商鞅、李斯出身法家，淳于越为儒学博士，张仪擅长纵横之术，白起、王翦长于兵法，范雎通晓百家之说，甘茂学百家之术，吕不韦编杂家巨著《吕氏春秋》，徐福等为方技之士。秦国不仅聚集了法家、儒家、纵横家、兵家、杂家等百家人才，而且委以重任。东方诸国则不然。孔子开创儒家学派，最终只落得周游列国，著书立说。孟子为儒家亚圣，虽受问于梁惠王，但也仅留下了“孟子见梁惠王”的对谈。三晋为法家发源地，又多权变之士，但商鞅、张仪、范雎西赴秦国，吴起南下楚国。齐国设稷下学宫，招致天下学士，孟轲、邹衍、淳于髡、田骈、接子、慎到、环渊等百家学士纷至沓来，一时间学术鼎盛，但他们“不治而议论”，不理国政，专事学问，未能推动齐国彻底变法，最终齐国为秦所灭。东方诸国空有诸子百家，但不能委以重任，最终人才外流，晋材秦用，反而成为秦国走向强盛的人才基础。
秦国用人虽“举贤不避亲”，但更重视实际才能，不问身份，不问国别，也不问学派，打破了周代以来“任人唯亲”、“任人唯贵”的世卿制度，真正做到了选贤任能、唯才是举，最终造就天下英才汇聚秦国的繁盛景象。选贤任能、注重实效、不问出身，是秦国用人政策的三大特征，也是秦国人才强国、最终一统天下的宝贵经验。
秦的用人途径多样，又不拘一格，吸引了大批外来人才，为秦国的强盛奠定了人才基石。然而，这一政策毕竟是特定历史时期的产物，当天下局势趋向稳定，固有弊端便逐渐显露，成为秦朝由盛转衰乃至灭亡的重要原因。
其一，过度依赖外来人才，忽视文化教育对人才的培养。秦国地处西陲，与戎狄杂处，自身文化落后，常被诸侯“夷翟遇之”。又奉行“以法为教”、“以吏为师”的功利性法家理念，忽视文化教育建设。《商君书·垦令》提倡“不好学问”的愚民政策，将其作为垦田重农的手段。《农战》认为诗书“无益于治”，用诗书教化百姓将会“贫国弱兵”，主张明君要去无用之学，禁止浮学事淫之民。《说民》认为辩慧的学问是“乱之赞”，将助长祸乱。《算地》认为重用诗书谈说之士，将出现百姓四处流动、君主权威受损的严重后果。《靳令》视礼乐、诗书等为“六虱”，是国家贫弱的根源。《外内》认为让辩知者富贵，任用游宦者，让文学之士显达，并非治国正道。《慎法》批判放弃法律而依靠辩慧之学和仁义道德的“世俗治者”，主张“节去言谈，任法而治”。在法家看来，法律之外的诗书、礼乐、道德等都是动乱的根源。虽然秦国也用儒学之人，但《荀子·儒效篇》载有秦昭王之问：“儒无益于人之国？”这体现了秦国轻儒重法的治国理念，也反映了其注重实效的用人政策。那些无益于治国实务的学术都不受重视，游学之人也受到抑制。《商君书·壹言》主张“贱游学之人”，《垦令》要求“无得居游于百县”，睡虎地秦简《游士律》规定，游士居留秦国必须有证明合法身份和正当事由的“符”，否则罚l甲，即l344钱。这些轻贱士人、限制文化活动的规定，均反映出秦统治者极不重视文教建设。
忽视文教事业的政策，造成秦国人才资源后继乏力的困境。秦国虽设有培养史学童的“学室”，但难掩其文化教育普遍匮乏的状况。在百家争鸣的时代，各国人才高度流动，秦国用人政策独具优势，能够吸引大批六国人才赴秦效力，加之学吏制度的辅助，无须大费周章广建学校。然而，统一六国之后，秦朝过于依赖外来之臣、社会文教缺位的弊端日渐凸显。由于秦朝不具备大量培养人才的条件，而其他六国又不复存在，失去了持续、稳定且广泛的人才来源，最终出现人才不敷使用的尴尬局面。岳麓秦简《史学童诈不入试令》记载，秦始皇二十八年（前219年）关中地区三年一度的史学童考试中，应试者有841人，但有111人诈不为吏。当时关中有6郡91县，县均应试的史学童竟不足10人，除去诈不为吏者，县均史学童合格者只有8人，可见人才匮乏的窘状。里耶秦简《迁陵吏志》载，因为缺额和徭使（即出公差），迁陵县101人的吏员只有51人在岗。
实际上，在秦统一六国的过程中，这一问题就已初露端倪。随着统一步伐的推进，秦国的本土人才完全不能满足辖域快速扩张带来的官吏缺口。为解决这一问题，秦国不得不将一些戴罪的官吏派往新开拓的国土上任职。岳麓秦简律令中，有将一些因罪免官之人派往新占领的六国故地任“新地吏”的规定，可为佐证。新地吏已是戴罪之身，不乏欺压六国故民、贪赃枉法之人，更不能指望他们清正廉洁、一心为民甚至奉献国家。可见，曾经有功于国的用人政策，已经落后于现实需要。
其二，无限期的举荐责任，严重影响用人政策的执行效果。举荐制度规定举荐人和被举荐者之间具有双向连带责任，一方有罪，另一方将被连坐。这一制度设计的初衷是确保举荐有真才实学之人，但随着举荐制度的推行，举荐责任无限期的弊端逐渐显现。除非被举荐人死亡、免职或就任新职，这一次的举荐责任将一直存在，举荐者将终生生活在举荐连坐的隐忧之下。这导致两方面的问题。一方面，为了不被无限期的举荐责任连坐，一些人干脆不举荐。岳麓秦简中一条关于推荐道德模范的规定，就提及要处罚那些“当上弗上”的官吏。“当上弗上”，即应该推荐而不推荐，有可能是为了规避举荐责任。另一方面，由于举荐责任无限期，且连坐处罚无法逃避，举荐人更愿意优先举荐忠于自己之人，并与被举荐者形成牢固的利益集团。吕不韦集团、嫪毐集团的形成，便与他们举荐用人密切相关。
其三，功利性用人政策形成的功利性统治集团，很难转变“马上治天下”的功利性治国模式。一方面，多军功、事功出身的统治集团，难以改变固有的统治政策。琅琊刻石所列11人的皇帝随从名单中，武将王离（郭沫若认为是王翦）、王贲、赵亥、成（姓缺）、冯毋择5人都是有侯爵的军功入仕者，且均位于丞相隗林、王绾之前。秦末战争中屡立战功的秦军主将章邯，出关前的职务是负责帝室财政的少府，也应是军功入仕。统一后的秦王朝，众多军功、事功入仕者充斥各级官府。这样的统治集团，迷信法制，崇尚强权，不仅没有与民休息，治疗战争疮痍，反而倒行逆施，对内继续推行“农战”政策，压制民众力量，对外北征匈奴，南伐岭南，追求“人迹所至，无不臣者”的不世之功。功利性的用人政策，造就功利性极强的统治集团，成为阻碍适时调整政策的绊脚石，结果只能是劳民伤财，祸国殃民，导致百姓揭竿而起。
另一方面，功利性的统治集团缺乏国家长治久安的政治远见。西汉思想家贾谊批评秦始皇统一后“道不易”、“政不改”，秦二世不知安民之道，“繁刑严诛”、“赋敛无度”，认为秦朝二任皇帝惑于治国之道而终身不悟，最终仁义不施而攻守易势。太史公如此评价以秦始皇为代表的统治集团：“始皇师之”的王翦“不能辅秦建德，固其根本”，名将蒙恬“不以此时强谏，振百姓之急，养老存孤，务修众庶之和”，丞相李斯“不务明政以补主上之缺”，反而“阿顺苟合，严威酷刑”。这样的统治集团，对商鞅建立的“农战”体制缺陷缺乏清醒认识，对国家在和平时期的长远发展缺乏正确判断，不能及时转变国家治理的整体战略，轻徭薄赋，与民休息，也就无法有效整合社会力量，最终成为陆贾“居马上得之，宁可以马上治之乎”的反面教材。
作者单位：西南大学历史文化学院
